東協今年50歲了。50歲的東協,對自己在國際政治舞台上的角色有什麼樣的期許?又該如何歷久彌新地創造自己的價值?上周末東協10國在馬尼拉舉行了一系列會議,從東協自己的外長會議,到10加1、10加3,到東亞峰會外長會議、東協區域論壇(ASEAN Regional Forum, ARF)外長會議,就為我們提供了一個最好的觀察點。

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北韓與南海是馬尼拉系列外交會議中,各國最關心的議題。各國場外場內、正式與非正式,為了讓自己的外交主張為各國接受所採取的外交動作,讓人看得目不暇給。其中尤以美國想說服東協,將北韓排除在ARF之外這段最耐人尋味。ARF在1993年成立,目的是透過安全對話與信心建立措施,化解區域衝突,建立和平。2000年7月,東協在曼谷舉行外長會議時,決定同意北韓加入。當時ARF才成立7年,成員國只有22國(現在27國),納入北韓可以讓ARF成為各國與北韓對話的平台,對東協以及ARF的國際能見度都有提升的作用。而當年的氛圍也的確適合納入北韓。2000年時南韓是金大中主政,6月才與北韓金正日舉行過南北韓高峰會。國際上對於朝鮮半島的局勢充滿期待,北韓自己也亟欲打破外交困境,所以雙方一拍即合,東協順勢敞開大門納入北韓,也與北韓逐漸發展出特殊的關係。

但是今年情勢與2000年時迥異,北韓的軍事威脅不斷升高,所以川普政府一直想孤立北韓,對北韓施壓。5月國務卿提勒森在華府邀集東協外長舉行特別會議時,呼籲東協外長對北韓施壓。ARF舉行前10天不到,北韓在7月28日又試射一枚洲際導彈,引起國際譁然。美國於是加緊對北韓施壓,透過多邊與雙邊的途徑,呼籲東協將北韓排除在ARF之外,中止其權利。由於今年ARF輪值主席菲律賓是美國盟友,所以美國也透過雙邊關係對菲國進行說服。同一時間,美國在安理會提議對北韓進行新制裁,8月5日,安理會通過決議案。這個大氣候也對東協造成壓力。ARF的發展,當初就設定了3個階段,從「信因建立措施」到「預防性外交」到「衝突解決」,後來雖然也照著這3個階段在走,但卻對北韓無能為力。美國以北韓未能遵守ARF規定呼籲將其排除,東協則認為ARF至少還可以作為一個與北韓對話的平台,這讓東協在國際政治舞台還可以扮演一些角色,否則東協高唱的「東協中心論」豈不是空話一場?所以東協只同意對北韓發表強硬聲明,對排除北韓一事,則以ARF沒有排除會員的機制讓美國碰了軟釘子。所以上個周末,我們看到朝核問題六方會談的6個外長都到了馬尼拉。南韓新任的女外長康京和也與北韓外長李勇浩有了「自然碰面」的場合。東協以此肯定了自己的外交平台的重要性。可是南海問題上,東協內部就激烈辯論。上周五晚上,越南外長主張就中國在南海造島,發表強硬言詞加以譴責,結果遭到菲律賓與柬埔寨的反對。越南強硬態度的後面,當然有美、日、印的影子,但菲國態度傾中,又可以看到中國外交的成功(或者爭取越南的失敗)。不過東協外長倒是通過了「南海行為準則框架」,這對東協在南海問題上的一致立場,以及ARF在南海衝突上的角色,又有什麼長遠影響,也是一個值得觀察的脈絡。(作者為東吳大學政治系教授)(中國時報)

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